完善绩效管理,推动区域经济高质量发展

  • 作者:投稿
  • 更新于:2020-05-16 14:22:33

  2014年10月,《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》对外公布,随后政府部门陆续出台一系列整治措施,对违法违规举债“终身追责”,各级地方政府加快建立规范的举债融资机制,加强地方政府债务管理。地方政府债务管理步入了法治化、规范化运行的快车道,全面实施预算绩效管理也被提上了日程。为解决预算绩效管理存在的突出问题,2018年党中央、国务院发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》(以下简称《意见》),要求力争用3-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。

  近年来,全国各级财政部门认真贯彻落实党中央、国务院关于提高财政资金绩效的要求,在加强预算绩效管理方面开展了积极探索,《意见》印发以来,全国各地区、各部门、各单位掀起了贯彻落实全面实施预算绩效管理的高潮。包括预算绩效目标管理、预算执行动态监控、预算绩效评价在内的全过程预算绩效管理改革正扎实有序推进,各方面工作都取得了新的成效。但不得不说,当前我国财政在预算绩效管理在深度和广度上仍与预期存在一定的差距。

  胡恒松博士等此时推出的《隐性债务视角下的城投转型—中国地方政府投融资平台转型发展研究》可谓是非常及时,恰恰响应了当前地方政府投融资平台债务管理和预算绩效管理的要求。该著作研究的核心问题是地方政府投融资平台的转型发展,通过构建一个较为完整的地方政府投融资平台评价体系,将地方政府投融资平台按照行政级别划分为省、市、县三级,基于理论、评价、案例三个视角,对地方政府投融资平台转型及地方政府债务管控问题进行了系统性研究。在充分把握地方政府投融资平台转型发展现状、发展阶段和发展政策环境的基础上,科学构建平台转型发展评价指标体系,以期为平台转型提供量体裁衣式的评价和建议,从而为各级地方政府绩效管理工作的开展提供了有益的实操案例支持和经验借鉴,有利于深入贯彻落实中央关于全面实施预算绩效管理的精神要求,推动我国现代财政制度建立完善,进而推动区域经济高质量发展。

  实际上,随着地方政府投融资平台政府融资职能逐步被剥离,发行地方政府债券成为地方政府唯一的合法举债方式。目前地方政府债券发行采取限额管理,发债限额经分散式分配后,一个地级市可以获得的发债额度,与地方政府城市更新、城市片区建设与工业园区建设中的基础设施需求相比,实为杯水车薪。而2018年以来PPP政策又出现收紧,市场化转型中的融资平台公司通过PPP方式参与城市基础设施建设的渠道也被堵死。财金[2018]54号文《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》中明确规定:“国有企业或者地方政府融资平台公司不得代表政府方签署PPP项目合同,地方政府融资平台公司不得作为社会资本方”。转型中的融资平台公司想要依靠自身的收益推进基础设施的建设与运营难度加大。

  在当前环境下,地方政府投融资平台本身的经营能力不足,普遍缺乏管控制度和风险意识。一方面是政府融资的内部管理制度不完善。没有建立包括财务管理、人员管理、预算管理等各项管理制度,更没有设立专门机构来负责平台的资金运用、经营状况、本息偿还、发展规划、偿债资金渠道、偿债能力与风险等方面的专项统计及情况分析等基础工作;对于政府融资平台的债务管理和预算绩效管理的现状、问题和隐患,地方政府很难全面、及时、准确地掌握。另一方面是缺乏风险管理制度和预警机制。缺少系统全面的风险救助措施,如政府融资平台风险预警机制、偿债准备金制度等;对于政府融资平台的债务规模、结构及其安全性,财政部门未针对潜在的风险制定防范债务风险的措施及应急预案,更没有定期进行动态监测和评估。

  面对新的经济发展形势和政策环境,地方政府投融资平台正面临着挑战,在目前环境下,地方政府投融资平台是区域经济发展的重要推动力量,仍然有长期存在的必要,但需要积极推动其市场化转型,克服其自身缺点。胡恒松等人的著作针对平台转型发展提出诸多值得思考的观点。一是理顺政府与融资平台的关系,协调政府与平台的职能合作,市场化、规范化平台运作和政府融资,实现政府债务管理、绩效管理和平台市场化运作的双赢。二是根据区域资源禀赋及发展目标,提供针对性的支持和服务。例如,城乡融合建设、自贸区建设、“一带一路”建设等,发展专项资金和项目。以各地区不同的城市化进程和产业发展态势为基础, 推动平台转型升级发展。三是调整业务构成和体系,通过兼并重组、引入社会资本等市场化手段,以资产运营与管理为重点,健全管理体系,转变发展模式与思路,充分利用好市场化机制,深耕地方建设及投融资领域,形成自身竞争优势。四是建立科学的组织架构,运用高效的管理体系,执行规范的财务系统,为平台发展建立坚实的内力保障,提升企业效能。纵览全书,可以明显感觉到,如果没有丰富的从业经验和深厚的学术功底,很难做到既能总揽全局给出宏观分析和政策解读指导,又能细致入微的从指标体系和个性化转型案例进行拆解研究,本书可谓是地方政府投融资平台转型发展的应时力作,也是推动区域经济精细化、高质量发展的指导书籍。(中国人民大学应用经济学院 孙久文教授)


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